• Eesti hariduse suurim pudelikael ei ole pelgalt rahapuudus, vaid segane korraldus ja hajus vastutus. Nii endine haridus- ja teadusminister, akadeemik Jaak Aaviksoo kui ka riigikontrolör Janar Holm rõhutavad, et püsiv lahendus eeldab selget joont riigi, omavalitsuste ja koolide vastutuse vahel ning koolijuhi rolli tugevdamist. 

„Meie probleem ei ole mitte raha, vaid mõistliku hariduskorralduse nappus,“ teatab Aaviksoo Lääneranna Gümnaasiumi uhiuude hoonesse kogunenud haridushuvilistele. „See väide võib kõlada reljeefselt, ent usun, et selles on rohkem tõtt kui liialdust. Seda kinnitab võrdlus teiste riikidega – nii rahastamise kui ka korralduse tasandil.“

Septembri viimasel reedel käib Lihulas Eesti Linnade ja Valdade Liidu konverents „Kas jagub? Kes vastutab?“.

Aaviksoo meenutab, et kehtiv haridusseadus võeti vastu enne põhiseadust. „Põhiseadus räägib õigusest haridusele ja seab kohustusi nii riigile kui kohalikele omavalitsustele, kuid haridusasutuste autonoomiat ja muid põhimõtteid seadustesse sisuliselt kirjutatud ei ole. Uus haridusseadus võikski olla koht, kuhu need printsiibid kirja panna,“ lausub ta.

Aaviksoo nendib, et põhiseadus annab kohalikele omavalitsustele ülesanded, ent sõltumatut tulubaasi nende täitmiseks pole. „Kohalike omavalitsuste eelarvest moodustab kolmandiku keskvalitsusest sõltuv toetus, mille jaotus on pigem poliitiliste kompromisside kui kulupõhise arvestuse tulemus,“ lausub ta. „Ka investeeringutoetused on tugevalt politiseeritud. Nii tekib olukord, kus omavalitsuste võime oma ülesandeid demokraatlikult täita on piiratud.“

Akadeemiku esitlusslaidid tõdevad sama: „Eesti hariduskorraldus ei ole üles ehitatud põhiseadusele.“

Hariduskorraldus meenutab Bismarcki-aegset mudelit

Aaviksoo sõnul on kõige problemaatilisem vastutus üldhariduses. „Õpetajate palgaküsimus ei ole lahendatav selge vastutusjaotuseta,“ sõnab ta. „Praegune süsteem, kus tööandja on üks, raha eraldaja teine ja vastutaja kolmas, on lootusetu. Seda on korduvalt püüdnud lahendada ka valitsus, kuid valimistsüklid ja poliitiline kõhklus on takistanud otsustele jõudmist.“

Aaviksoo hinnangul pärineb Eesti hariduskorralduse mõtteviis riigiteenistusele üles ehitatud hierarhilisest süsteemist, mis meenutab pigem Bismarcki-aegset mudelit kui 21. sajandi demokraatlikku hariduskäsitust. „Vastutus on killustunud, keskvalitsuse ja kohalike omavalitsuste vastastikune usaldus vähene ning tihti kaitstakse vaid olemasolevaid positsioone,“ loetleb ta.

Aaviksoo teeb ettepaneku: põhihariduse eest vastutagu kohalik omavalitsus, kesk- ja kõrghariduse eest keskvalitsus. „Gümnaasiumid võiksid toimida halduslepingute alusel sarnaselt kutsekoolidega,“ pakub ta. „Vastutusega peavad kaasnema ressurss ja õiguslik pädevus. See puudutab ka koolivõrku. Haridusministeeriumile peaks jääma hariduse sisuline pool: standardite määratlemine, pädevuste kirjeldamine ning sisuline järelevalve. Vähem tuleks keskenduda sisendite reguleerimisele ja bürokraatlikele kontrollimehhanismidele.“

Slaididel seisab: „Pole ühtegi põhjust väita, et riik saab põhikooli korraldusküsimustega paremini hakkama kui KOV-id.“

Holmi sõnul on riik lubanud gümnaasiumihariduse eest vastutuse võtta juba üle kümne aasta eest, ent ühtset otsust pole senini tehtud. „Ebamäärasus takistab arengut,“ märgib ta.

Aaviksoo ja Holm kirjeldavad ühtmoodi probleemi, kus KOV-ide tulubaas ei võimalda seadusjärgseid ülesandeid täita riigi sihttoetusteta. Slaididel on see kirjas lakooniliselt: „KOV-id ei ole fiskaalselt sõltumatud … investeeringud on seotud keskvalitsuse politiseeritud huvidega.“

Holm lisab, et 2017. aasta haldusreform jäi poolikuks: „Omavalitsused pole võrdselt võimekad ning riik ja KOV-id ei usalda üksteist kuigivõrd.“ Seetõttu vajab haridusraha vähem sihtotstarbelisi toetusi ja rohkem paindlikku tulubaasi, mille kasutamise eest KOV-id ka sisuliselt vastutavad.

Tugevad koolijuhid on hariduse tuumik

„Koolijuht on juht ja liider, kes vastutab. Teda tuleb võimestada eelarve, otsustuspädevuse ja palga kaudu, mitte arutult koolitada, juhendada ja poputada,“ kõlab Aaviksoo ülekanne slaidilt. Ta rõhutab lähimusprintsiipi: otsused võimalikult madalale tasandile.

Esinemises kordab ta sama mõtet: „Tugevad koolijuhid on hariduse tuumik. Nende palk ja vastutus peaksid seda peegeldama.“

Holm tõdeb, et kui riigil ei jätku õpetajate palgatõusuks lisaraha, tuleb vaadata süsteemi sisse – koolivõrgu korrastamise ja KOV-ide otsustusõiguse suunas. „Karjäärimudelist on saanud palgavaidlus,“ tõdeb ta, rõhutades vajadust hoida alustavaid õpetajaid. Praegu lahkub kolmandik neist esimese kolme tööaasta jooksul.

Aaviksoo peab üleriigilise karjäärimudeli ideed preisilik-nõukogulikuks teenistusaadli loomiseks, mis kasvatab lojaalsust riigile, mitte pühendumust koolile ja õpilastele.

„Hariduskorraldus on raskesti muudetav, sest riskid on suured ja huvisid palju,“ nendib Aaviksoo, tehes ettepaneku lubada hariduskorralduslikke katseprojekte teha KOV-idel, kelle soov ja võimekus on suurem kui ministeeriumil.

Holm toetab põhimõtet pikas vaates: hariduskorraldust ei tohi lahendada ainult iga-aastaste eelarveläbirääkimiste kaudu, vaid strateegiliselt, fikseerides suured otsused nii, et need valimistsüklite tuultes ei muutuks.

Holmi hinnangul on hariduse tõhusamaks korraldamiseks vaja kolme põhimõttelist otsust.

Selge vastutus – tuleb määrata kindlaks, millal keskhariduse korraldamine läheb täielikult riigi kätte ja põhiharidus jääb omavalitsustele.

Rahaline autonoomia – vähem killustatud sihtotstarbelisi pisitoetusi, rohkem paindlikkust ja selget vastutust.

Pikem vaade – haridusotsuseid ei vahetata välja iga eelarve- või valimistsükliga.

Aaviksoo lõpetab samas võtmes: „Hariduse tulevikku ei kindlusta mitte rahasummade suurus, vaid usaldus, delegeerimine ning vastutuse ja ressursi koostoime.“

Holm lisab: „Ei ole ilu ilma rahata, kuid hariduses ei piisa ainult rahast. Vajame usaldust, selgeid kokkuleppeid ja koostööd.“ 

Teetähis on aasta 2035 

Haridus- ja Teadusministeeriumi üldhariduspoliitika osakonna juhataja Ülle Matsini sõnul tuleneb ministeeriumi siht haridusvaldkonna arengukavast. „Aastaks 2035 on kindlalt paigas, et gümnaasiumihariduse andmise eest vastutab Eestis riik,“ lausub ta. „Et nii läheks, on vaja teha mõjuanalüüs, koolivõrguanalüüs, sotsiaalmajandusliku ja finantsmõju analüüs. Ministeerium töötab selle nimel, et need oleks õigeks ajaks tehtud. Uue haridusseaduse eelnõu valmimise kuupäeva on praegu veel vara öelda.“ 

Seoses koolijuhtimise teemaga näeb Matsin vajadust ühtlustada ja tõsta juhtimiskvaliteeti. „Sellel on selge seos õpetajate järelkasvu toetamisega, kuna juhtimiskvaliteedi probleem on üks põhjusi, miks õpetajad ametist lahkuvad. Ministeerium on töötanud välja seadusemuudatused, mis toovad kasutusse koolijuhtide atesteerimise,“ räägib ta.

Matsin kinnitab, et kahtlemata on nii hariduse kui ka muude valdkondade seisukohalt oluline tugev, pädev ja jätkusuutlikult rahastatud kohaliku omavalitsuse tasand. „Selline omavalitsus saab ka oma haridusjuhtidele konkurentsivõimelist palka maksta.“ 

Eesti Haridustöötajate Liidu (EHL) esimehe Reemo Voltri sõnul on vastutuse täpsustamist arutatud aastaid ning loogiline oleks, et põhihariduse eest vastutaks kohalik omavalitsus ja põhikoolijärgse hariduse eest riik.

„Aga vastutuse ümberjagamisega peavad kaasa tulema raha ning kindlus, et ühtse riikliku õppimis- ja õpetamisstandardi juures on õpetajate töötasus ja töötingimustes riiklikult kokku lepitud,“ rõhutab ta. 

Praegu seatakse õpetaja töötasu alammäär valitsuse määrusega ning see annab õpetajatele miinimumgarantii, sõltumata koolist või piirkonnast. 

Voltri hinnangul on probleem, et koolipidajate esindusorganisatsioonil Eesti Linnade ja Valdade Liidul pole volitusi riiklikes palgaläbirääkimistes osaleda. Näiteks Põhjamaades sõlmitakse üleriigilised kollektiivlepingud KOV-e esindavate organisatsioonide ja õpetajate ametiühingute vahel. 

EHL peab vältimatuks, et ka juhul, kui palgaraha liigub tulevikus omavalitsuste tulubaasi, säiliks liidul võimalus pidada läbirääkimisi riigi tasandil. „Vastasel juhul ei ole raha liikumine omavalitsustele aktsepteeritav,“ ütleb Voltri, lisades, et KOV-ide tulude ja õpetajate palgaraha viimaste aastate dünaamika põhjal poleks omavalitsused üksi suutnud palgataseme senist kasvu tagada. 

Liidu lähtepositsioon on, et õpetaja töötasu miinimum tuleb viia riigi keskmise palgaga võrdsesse suurusjärku ning tagada piisav diferentseerimisfond. Alles seejärel saab rääkida raha üleviimisest KOV-ide tulubaasi koos kohustusega olla õpetajate riiklik partner. 

Voltri lükkab tagasi ka väite, et üleriigilist karjäärimudelit pole vaja: „Eesti on arenenud riikidest ainus, kus õpetaja sissetulek ei sõltu tema professionaalsusest. See ei ole normaalne.“

120% sihi hoidmise kohta märgib Voltri, et valitsus on lubanud viia õpetaja töötasu miinimumi riigi keskmisega võrdseks ning „riik peab selle lubaduse täitma, kui tahame head haridust“. Tema sõnul on avalikus arutelus ringlevad numbrid kohati tendentslikud: Haridussilma keskmised sisaldavad Ida-Virumaal makstavat 1,5-kordset palka ega arvesta, et üle 1820-eurone kuutasu saavutatakse sageli ülekoormusega. Eesmärgist rääkides mõistab EHL 120% sihti nii, et riigi poolt igale õpetajale arvestatav raha – alammäär pluss diferentseerimisfond – ulatub vähemalt 120%-ni riigi keskmisest töötasust. Ka see pole Voltri sõnul päris arvestuslik keskmine, sest mitmed omavalitsused kasutavad diferentseerimisfondi osaliselt tugispetsialistidele palga maksmiseks.

EHL toetab koolijuhtide suuremat eelarve- ja personalipädevust tingimusel, et minimaalsed töötingimused on kokku lepitud üle riigi ning täpsemad kokkulepped sõlmitakse läbirääkimistel koolipidajaga.

Valimised pidurdavad argielu

Eesti Linnade ja Valdade Liidu (ELVL) nõuniku Robert Lippini sõnul on haridusvaldkonna arengukava järgi suund ühtne keskharidus (gümnaasium + kutseharidus). ELVL toetab jaotust, kus põhikool on täies mahus – koos otsustusõiguse ja rahaga – KOV-i vastutada ning gümnaasium ja kutseharidus riigi vastutada. Vajadusel sõlmib riik KOV-idega halduslepingud. „Nii väldime dubleerimist, hoiame põhikooli kogukonnale lähedal ja tagame üle Eesti keskhariduse ühtlase kvaliteedi,“ selgitab ta.

Lippin ütleb, et keskhariduse vastutuse üle on riik ja omavalitsused läbi rääkinud, aga kõik on jäänud venima. „Kas tõesti peavad kõik teemad jääma seisma või edenema üliaeglaselt, kui ees ootavad kohaliku tasandi või Riigikogu valimised?“ küsib ta.

ELVL toob esile kolm põhimõtet. Esiteks „lähimus ja kvaliteet“: põhikool on põimunud kohalike tugiteenuste, transpordi ning huvi- ja noorsootööga ning KOV suudab koolivõrku, koolipäeva korraldust ja tugisüsteeme kohapeal kõige paremini juhtida. Teiseks „selge vastutus ja ressurss ühes kohas“: gümnaasiumiõppe laiem piirkondlik haare ja ainekeskuste (laborid, valikmoodulid) koondamine ühe omaniku ehk riigi kätte aitab hoida pakkumise stabiilse ja kvaliteetse. Kolmandaks „süsteemi lihtsus“: üleriigiline vastutus üld- ja kutsekeskhariduse eest vähendab killustatust ja dubleerimist ning ressursse saab nii paremini kasutada.

Rahastuses eelistab ELVL püsivat tulubaasi: kohalike maksutulude püsiosa suurendamist koos tugevama tasandusmehhanismiga teatud piirkondades ning sihttoetuste rolli vähendamist. Püsiv tulubaas võimaldab omavalitsustel planeerida ja oma otsuste eest vastutada. Kokkulepped peaksid hõlmama viit kuni kümmet aastat. Võimaliku rahavajaduse suurust on Lippini sõnul keeruline hinnata, sest riik pole esitanud arvestust, kui palju riiklike õppekavade rakendamine maksab.

Koostöös riigiga peab ELVL õnnestunuks üldhariduskoolide töö- ja palgakorralduse nüüdisajastamist ning leiab, et seda tuleb jätkata. Koolijuhtide arenguprogrammide kõrval on tarvis süsteemseid arenguprogramme ka KOV-i ametnikele, kes haridusvõrku iga päev juhivad.