RIHO RAAVE

Tartu linnavalitsuse
haridusosakonna juhataja

9. novembri Õpetajate Lehes kirjutab Kaarel Tarand artiklis „Süütu tegu, halb tagajärg” erakoolide ja riigi vaidluse taustal, et just halduskorralduse puudujäägid on tekitanud olukorra, mida sotsiaalteadustes tuntakse ühisvara tragöödia nime all.

Täiesti nõus, kui keskvõim usaldaks omavalitsusi ja annaks neile piisava iseseisva tulubaasi oma ülesannetega toimetulekuks, oleks koolivõrk juba ammu optimaalne ja puuduksid lõputud tülid hariduskulude rahastamise üle. Tal on õigus ka selles, et koolikorraldust suudab oma valitsemisalas mõistlikult tagada vaid suveräänne otsustaja, olgu selleks siis riik või kohalik omavalitsus.

Praegune süsteem üldhariduse rahastamisel, kus osa raha koolide kuludeks tuleb keskvalitsuselt ja ülejäänu peavad katma omavalitsused ning kus ministeerium igal aastal riigi raha jaotamise reegleid muudab, on viinud olukorrani, kus isegi suurematel omavalitsustel on üha keerulisem riikliku õppekava täitmist tagada.

Segadust juurde

Valitsuse poolt heaks kiidetud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning erakooliseaduse muutmise eelnõuga suunatakse 2016. aastal senine investeeringutoetus ca 2,6 mln eurot õpetajate palgavahendite kulude katteks, sest riikliku prioriteedi täitmiseks on taas vaja leida raha haridussüsteemi seest.

Sellega pannakse kohalikud omavalitsused järjekordselt sundvaliku ette vahetult enne uue eelarveaasta algust, mis ei ole õiguslikult aktsepteeritav muutustega kohanemise aeg. Erakoolid on selles küsimuses saavutanud riigilt mõistmise, kohalikest omavalitsustest sõidetakse aga järjekordselt teerulliga üle.

Eelnõu seletuskirja mõjude analüüsis opereeritakse keskmise mõjuga ja tuuakse näitena välja mediaantoetus väikese õpilaste arvuga omavalitsustele (3123 eurot) ja keskmine (12 570 eurot), millega püütakse muudatuste mõjusid näidata väiksemana. Abi ei ole ka plaanist pakkuda koolipidajatele „vastukaubana” kõigi teiste haridustoetuste vabaks laskmist. Paraku ei ole kohalikel omavalitsustel sellega midagi peale hakata, sest riigi haridustoetusest ei jätku ka nende kulude katmiseks, milleks need toetused algselt mõeldud olid.

Asjatu tüli

Küsimus ei ole siiski mitte niivõrd konkreetses rahasummas või selles, kes antud muudatusest võidavad või kaotavad. Probleem on ülesannete, vastutuse ja sellega seotud rahastamiskohustuste ebamõistlikus jaotuses kohalike omavalitsuste ning keskvalitsuse vahel.

Teatud kohustused (näiteks raskemate erivajadustega õpilaste haridusvõimaluste tagamine riigi poolt) on küll seadusega määratud, kuid kohustatud pool kas ei suuda või ei soovi neid vajalikus mahus täita, mistõttu „palliveeretamine” jätkub kohtus. Ka käimasolev sõnasõda erakoolide rahastamise ümber näitab kujukalt, et kui erakoolide tegevuskulusid pidi kohtu otsusel hakkama maksma riik, asuti koheselt seadust muutma, et sellest kohustusest vabaneda.

Kuni mingit ülesannet rahastatakse mitmest allikast või kohustatud pool ei suuda seda ebapiisava ressursi tõttu täita, leiab alati põhjuseid vastutusest kõrvalehiilimiseks ja üksteise süüdistamiseks. Kohalike omavalitsuste tulubaas, mis võimaldaks neil normaalselt kohustusi täita ja hädavajalikke kulusid katta, ei ole suurenenud. Samuti ei kata riiklik haridustoetus praegu kõiki vajalikke kulusid, sh Tartu koolides, kus enamjaolt nii õpilase-õpetaja suhtarv kui ka ruutmeetrid vastavad ministeeriumi normatiividele. Peale õpetajate palgaraha ei ole ükski teine haridustoetus suurenenud, pigem on toetusi vähendatud, ülesandeid juurde pandud ja klassitäitumust suurendatud. Sellises olukorras pole ka mingi ime, et lapse­vanemad eelistavad õppemaksust hoolimata väiksemaid erakoole.

Eelarvevõimaluste kärpimise ja haridusraha tsentraliseerimisega on omavalitsused koolipidajatena muudetud riigi „kassapidajateks”. Nagu Kaarel Tarand tabavalt märgib, pole keskvalitsus raatsinud omavalitsusi iseseisvaks teha, vaid on eelistanud näha neid parteiliste ripatsitena. Seetõttu on ministeeriumi ja poliitikute retoorika, et „riik vaid toetab hariduskulusid, kõik ülejäänu peavad katma omavalitsused”, äärmiselt küüniline.

Riigigümnaasiumidega võrreldes joonistub aga selgelt välja kõikide teiste koolide ebavõrdne kohtlemine. Riigigümnaasiumidel pole näiteks mingeid piiranguid oma palgafondi kasutamisel, hoonete „karbikulud” maksab ministeerium kinni ja neis õppivatele gümnasistidele võimaldatakse mitmeid lisasoodustusi.

Kuidas edasi?

Eesti elukestva õppe strateegia kohaselt peab kohalik omavalitsus tagama kodulähedase alus- ja põhihariduse, riik seevastu kvaliteetse ja valikurohke gümnaasiumihariduse. Paraku ei ole päriselt selge ega kokku lepitud, mida nende eesmärkide täitmiseks konkreetselt ette võetakse. Kas näiteks gümnaasiumiharidus on riigi tagatud, kui igasse maakonda luuakse üks riigigümnaasium, või kas praegune tulubaas võimaldab omavalitsustel tagada alus- ja põhiharidust vajalikus mahus ilma riigi sekkumiseta?

Kõigepealt tuleb loobuda segasest kahepoolsest rahastamisest ja jaotada seadusega ülesanded ning nende täitmiseks vajalikud ressursid kesk­valitsuse ja omavalitsuste vahel haridus­tasemeti. Seejärel saab vastava haridustaseme eest vastutaja ise otsustada, kas pidada üleval koole või tellida õppekohti teistelt pidajatelt.

Et põhiharidus jääks täies mahus kohalike omavalitsuste ülesandeks, tuleb teha pädevad kuluarvestused ning kavandada raha omavalitsustele, suurendades tulubaasi. Aluseks siinjuures oleks valla/linna territooriumil elavate koolikohustuslikus eas olevate laste arv ning konkreetne omavalitsus ise otsustaks, kas ta peab üleval oma koole, ostab koolikohti naaberomavalitsuselt või toetab erakoole.

Gümnaasiumihariduse eest võtaks aga vastutuse haridus- ja teadusministeerium. See ei tähenda, et ministeerium peaks kõik praegused munitsipaalgümnaasiumid üle võtma ja koolipidajaks hakkama, vaid gümnaasiume rahastataks ühtsete põhimõtete järgi lepingute alusel sarnaselt loodud riigigümnaasiumidega. Siis saab riik vastavalt vajadusele ka õppekohti planeerida, soovitud kvaliteedi tagada ning kõiki gümnaasiume ja gümnasiste koheldaks edaspidi võrdselt. Omavalitsustel aga vabaneks gümnaasiumide alt raha, mida saaks investeerida lasteaedadesse ja põhikoolidesse.

Eksperdid on välja töötanud omavalitsuste tulubaasi suurendamisel baseeruva uue hariduskulude rahastamise mudeli, mis võimaldab valdadel ja linnadel neile pandud ülesandeid paremini täita ja iseseisvalt otsustada kohaliku elu küsimusi. Küsimus on aga selles, kas keskvõim on valmis põhimõttelisteks muudatusteks ning loobuma teatud osast haridusrahast kui oma poliitika korraldamise instrumendist.