Eelmise aasta detsembris saatis haridus- ja teadusministeerium kolmandat korda avalikule kooskõlastusringile uue alushariduse seaduse eelnõu, millega alustati tööd juba 2017. aastal ehk seitse aastat tagasi. Eelnõu on kavas esitada valitsusele veebruari lõpus. Õpetajate Leht küsis asjaosalistelt, milliste seadusemuudatustega ollakse rahul, millistega mitte.

Eesti Linnade ja Valdade Liit ei kooskõlastanud alushariduse seaduse eelnõu põhjusel, et see sisaldab tingimusi, mida omavalitsused ei suuda täita ja mis praeguste probleemide lahendamise asemel toovad murekohti pigem juurde. 

ELVL-i asedirektori Jan Trei sõnul on oluline punkt, millega ei saa nõus olla, omavalitsustele pandud kohustus teha lapse lastehoidu/lasteaeda vastuvõtmise otsus kahe kuu jooksul alates vanema taotluse esitamisest. Selline muudatus avaldab omavalitsustele suurt korralduslikku ja finantsilist mõju, kusjuures ei ole arvestatud, et laps pannakse lasteaiajärjekorda sageli kohe pärast sündi. Ka jääb selgusetuks mehhanism, kuidas tagada lapsele vajadusel lasteaia või -hoiu koht teises omavalitsuses, samuti nõue, et omavalitsus peab kandma kulud ja osutama teenust D-viisa alusel Eestis lühiajaliselt viibijatele, kes võivad iga hetk riigist lahkuda ja kelle elukoht omavalitsuse territooriumil on tõendatud vaid nende enda ütlustega. Lõplikult on läbi arutamata lasteaiakoha pakkumine lapse elukoha lähedusest ja lapsevanema eelistusest lähtuvalt. Kas on ikka mõistlik nõuda, et laps peab jõudma lasteasutusse jalgsi kuni 30 minutiga? Kelle kõndimiskiirusega on arvestatud ja kuidas toimub see hajaasustusega piirkondades? 

Kui muukeelsele lapsele ei ole tema arengu eripära tõttu – koolivälise nõustamismeeskonna hinnangul – eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus jõukohane, võib vanema nõusolekul kasutada õpetamiseks eesti keelest erinevat keelt. Paraku ei selgu eelnõust, millistes keeltes on lapsevanemal õigus lapsega tegelemist nõuda. Või kuidas tagada näiteks vene kodukeelega erivajadusega lapsele emakeelne logopeed? Kelle vastutada selle korraldamine on? Kas riik loob selleks eraldi võimalused ning kuidas seda rahastatakse?

Arusaamatuks jääb lasteaedadele pandud kohustus pakkuda eesti keelest erineva emakeelega lastele nende emakeele arengut toetavaid ning kultuuri tutvustavaid õppe- ja kasvatustegevusi. Kui lapsevanematel on kummalgi oma, eesti keelest erinev emakeel või pere räägib mõnd eksootilist keelt, mida sel juhul teha ja kust leida selleks pädevad õpetajad? 

Omavalitsustele on kulukas lapsehoiutöötajate õiguste ja soodustuste (töötasu, pikendatud puhkus, lühendatud tööaeg) võrdsustamine lasteaiaõpetajate omadega. Eelnõu seletuskirjas aga selle kohta mõjuanalüüs puudub. 

Eesti Linnade ja Valdade Liidu hinnangul vajab alushariduse seaduse eelnõu laiemat mõjuanalüüsi ning konkreetseid lahendusi kaasnevate kulude rahastamise katmiseks, enne kui eelnõuga edasi minna. „Loodame, et seadusandja arvestab meie seisukohtadega ja on valmis viima eelnõu tegeliku eluga vastavusse,“ ütleb Jan Trei.

Eesti Lastevanemate Liit peab alushariduse eelnõu plussiks, et kuna lastehoiud muutuvad alushariduse osaks, tegeldakse kõigi lastega süsteemselt, toetatakse nende arengut ning alushariduse tase ühtlustub. 

Siiski vajab hulk asju veel läbimõtlemist. Lastevanemate liit leiab, et ka 1,5–3-aastastele mõeldud hoiurühmas peab olema vähemalt üks kõrgharidusega õpetaja, kes oskab lapse arengut analüüsida ja vanemaid nõustada. Seadusse tuleks lisada säte, et vähemalt üks kord, veel parem kaks korda aastas tuleb viia läbi arenguvestlus. Laste arv rühmas jääb küll samaks kui kehtivas seaduses, kuid seadus ei tohiks võimaldada laste arvu rühmas suurendada, et ei kannataks õppe-kasvatustöö kvaliteet. Juhul kui rühmas laste arvu ikkagi suurendatakse, peab lisanduma sinna ka täiskasvanuid. Eelnõust on välja jäänud töötasu, tööpäeva pikkuse ja puhkuste teemad. Lastevanemate liidu pikaaegse liikme jurist Jüri Ginteri hinnangul on levinud arusaam, et õpetaja töötasu peab olema lapsehoidja omast oluliselt suurem, kuigi ülikoolides ei õpetata, kuidas tegutseda 1,5–3-aastaste lastega. „Lapsehoidjatel on selleks ettevalmistus olemas, kuid miskipärast arvatakse, et neile võib maksta oluliselt vähem, nende tööpäev võib olla pikem ning puhkus lühem. Samas on uuringute järgi võtmetähtsusega just oskus märgata lapse eripära noorimas vanuseastmes, mil on õige aeg spetsialiste kaasates tegutseda. Hiljem pole sekkumine enam nii efektiivne ja on palju kulukam. Seadusi muutes tuleb vaadata ka, mis sellega reaalselt kaasneb. Kui lastehoius enam õpetajaid ei ole, peab keegi teine palju väiksema palga eest ja halvematel tingimustel seda tööd tegema.“ 

Lastevanemate liidu arvates on eelnõus hoolekogude rolli lasteaia tegevuse suunamisel küll täpsustatud, kuid väga paljudes punktides on nende pädevust varasemaga võrreldes piiratud, millega liit nõus ei ole. Näiteks sai varasemalt laste arvu sõime- ja lasteaiarühmas suurendada hoolekogu ettepanekul. Nüüd võib seda teha direktori ettepanekul lasteaiapidaja. 

Tekkis ka küsimus, kes nõustab neid lapsevanemaid, kelle lapsed ei käi lastehoius või lasteaias. Seni oli see kohustus koolieelsel lasteasutusel.

Eesti Alushariduse Juhtide Ühendus tunnebjuhatuseesimehe Heda Kala sõnul muret, et alla 3-aastastele lastele hoiurühmade moodustamine lasteaias võib tuua kaasa õpetaja ametikoha kadumise neis rühmades. Ometi on esimesed kolm aastat lapse arengus väga olulised. Kas lapsehoidja on pädev hindama lapse arengut, märkama ja analüüsima tema arengut takistavaid probleeme, tegema koostööd vanematega ja arenguvestlusi pidama? Lapsehoidja kutsestandardis nimetatud pädevusi kirjeldatud ei ole, mistõttu õpetaja puudumisel rühmas õppetegevuse kvaliteet ilmselgelt langeb.

Juhtide ühenduse hinnangul on hea, et seaduseelnõus on sõnastatud lapsevanema vastutus: vanemal on kohustus järgida alushariduse riiklikus õppekavas sätestatud õppe- ja kasvatustegevuse eesmärke ning teha lastehoiu ja lasteaiaga koostööd lapse arengu toetamiseks ning lapsele tugispetsialistide teenuste võimaldamiseks. (§ 29 lg 2). Samas puudub regulatsioon olukorras, kui vanem ei jaga lapse toevajaduse kohta infot ning keeldub lapsele tugiteenust osutamast. Erivajadusega laste toetamise kohustus on praegu lasteaia poole kaldu. Kaasav haridus aga ei saa olla ainult haridusasutuse töötajate õlul. Kaasava hariduse puhul peavad keskpunktis olema laps ja tema pere, samuti on ülioluline toimiv tugivõrgustik. Kui lasteaial on kohustus toetada erivajadusega lapse arengut, peab info lapse kohta olema õpetajatele ja tugispetsialistidele kättesaadav, et nad saaksid vajalikke tegevusi kavandada ja läbi viia ning kujundada lapse jaoks sobivaima keskkonna. Asjakohase info aeglane liikumine ja liiga jäik andmekaitse on suur probleem.

Tugispetsialistide nappust arvestades on haridus-, sotsiaal- ja tervishoiusüsteemi koostöö äärmiselt oluline. Seaduseelnõus ei ole välja toodud, kuidas siduda Rajaleidja ja rehabilitatsioonikeskused lapse ja pere toetamisel ühtseks süsteemiks. Eri süsteemide sidumine ei saa olla ainult haridusasutuse või kohaliku omavalitsuse ülesanne. 

Samamoodi ei saa lasteaia ülesanne olla muu koduse keelega lapse emakeele ja kultuuri õpe, sest selleks ei ole lasteaial vahendeid ega võimalusi. Kultuuri- ja keeleõppe võimalusi pakuvad kultuuriseltsid ja -ühendused.

Alushariduse Juhtide Ühenduse hinnangul annab uus seadus kohaliku omavalitsuse juhtidele võimaluse oluliselt suurendada direktori töökoormust, lisades lasteaedu liites näiteks õppealajuhataja, tugiteenuste koordinaatori, huviringide korraldaja ja muud ülesanded direktori tööülesannetele.

Juhtide ühenduse arvates eeldavad sellised muutused, nagu on hiljemalt kahe kuu jooksul lasteaiakoha võimaldamine ja rühmade komplekteerimine ning personali miinimumkoosseisu kaotamine, täiesti uute rahastamispõhimõtete väljatöötamist. Sujuvateks muutusteks on tähtis, et omavalitsus kaasaks lasteaiajuhte otsuste tegemisse.

Eesti Lasteaednike Liit peab suurimaks ja olulisimaks muutuseks lastehoidude saamist haridussüsteemi osaks. Edaspidi peab omavalitsus tagama kõigile 1,5–3-aastastele lastele, kelle vanemad seda soovivad, võimaluse käia lastehoius ning 3–7-aastastele lastele lasteaias. Lastehoiu õppekava aga toetab üksnes lapse üldoskuste arengut. Eelnõust ei selgu, kas juhul, kui hoius käivad üle 3-aastased lapsed, peab hoiu õppekava sisaldama valdkondlikke oskusi ja õpitulemusi 3–7-aastastele lastele ning kas seal peab olema ametis õpetaja. 

Samuti jääb segaseks lastehoiu ja lasteaia personali koosseis.Miks lasteaias töötavat õpetajat on eelnõus nimetatud rühmaõpetajaks, hoius aga õpetajaks? Miks hoiu ja lasteaia personal on eraldi välja toodud, kui töötajatena nähakse samu spetsialiste? Mis vahe on hoius töötaval hoidjal ja abiõpetajal ning lasteaia abiõpetajal, kui nende kõigi kvalifikatsioon peab olema hoidjakutse? 

Lasteaednike liidu juhatuse esimehe Evelin Sarapuu sõnul oli seitse aastat tagasi, kui uut seaduse eelnõu välja töötama hakati, kõigi asjaosaliste ootus, et vähendatakse laste arvu rühmas. Lasteaednike liit on endiselt seisukohal, et aiarühmas ei tohi olla rohkem kui 20 last ning rühmade erandkorras suurendamise võimalus tuleb kaotada. Paraku annab eelnõu endiselt võimaluse suurendada lasteaiapidaja ettepanekul rühma nelja lapse võrra. Paljudes omavalitsustes, kus on lasteaiakohtade põud, ongi rühmad komplekteeritud maksimummääras. Kvaliteedi eest aga vastutavad vaid õpetajad. 

Järjest enam on lapsi, kellel avalduvad koolieelses eas arengulised erivajadused ning kes vajavad seetõttu individuaalset lähenemist. Enamasti komplekteeritakse rühmad aga kevadel, kui lasteaiapidajal ega direktoril ei ole lasteaeda tulevate laste eritoevajadusest veel ülevaadet. Selleks ajaks, kui lapse erivajadust märgatakse, on rühm maksimaalselt täis ning lapsele ei ole võimalik pakkuda talle sobivamat väiksemat rühma. 

Kuna tugispetsialistidest on suur puudus, peab rühmaõpetaja sageli tegema ka eripedagoogi tööd. Lisandunud töökohustuste ja vaimselt keeruka töökeskkonna tõttu põlevad õpetajad kergesti läbi ja lahkuvad töölt, mistõttu on üha enam puudus ka erialase ettevalmistusega õpetajatest. 

Lasteaednike liit peab õigeks, et edaspidi kuuluvad kõik lastega töötavad inimesed – õpetajad ja abiõpetajad – pedagoogilise personali hulka ning neil peab olema pedagoogiline ettevalmistus. Õpetaja kvalifikatsiooninõuded on kõrgharidus ja pedagoogilised pädevused ning abiõpetajal hoidjakutse.

Praegu lasteaedades töötavatel assistentidel ja õpetaja abidel on aga vähestel lapsehoidjakutse. Eriti palju igasuguse pedagoogilise ettevalmistuseta keskharidusega inimesi on just õpetaja abide hulgas. Hoidjakoolituses antakse küll oskused haige või puudega lapse hooldamisel, kuid keskendutakse vaid vähesel määral pedagoogikale.

Uus seadus annab võimaluse komplekteerida rühmi, kus ühe kõrgharidusega õpetaja kõrval on kaks abiõpetajat, teisisõnu asendatakse üks kõrgema kvalifikatsiooniga õpetaja abiõpetajaga, kellel on madalam kvalifikatsioon. Teeb muret, et lasteaedades kasvab ilma kvalifikatsioonita või madala kvalifikatsiooniga abiõpetajate arv. 

Igapäevaelu näitab, et lasteaiapidajad näevad sellises töökorralduses ressurssi kokkuhoiuks ning Eestis on juba terveid piirkondi, kus n-ö kampaania korras minnakse üle ühe õpetaja süsteemile, isegi kui nõutava kvalifikatsiooniga õpetajaid jätkub. Lasteaednike liidu hinnangul peaks selline võimalus olema pigem erandlik. Lasteaiarühma personali peaksid moodustama kaks erialase kõrgharidusega või kõrghariduse ja pedagoogiliste kompetentsidega õpetajat ja vähemalt lapsehoidjakutset omav abiõpetaja. Ka teadusuuringud toetavad seisukohta, et kvaliteetse hariduse tagab kvalifitseeritud personal. 

Eesti Lasteaednike Liidu hinnangul on vaja eelnõu edasi arendada ning viia kooskõlla Eesti haridusvaldkonna arengusuundadega aastaks 2021–2035 ja Euroopa alushariduse kvaliteediraamistikuga. 

---

HARIDUSMINISTEERIUMI KOMMENTAAR

HTM-i alushariduse valdkonna juht Maila Rajamets, kui palju eelnõule muudatusettepanekuid tehti ja kas neid on arvestatud?

Muudatusettepanekuid tehti väga palju. Kuna kõigil asjaosalistel on oma nägemus, pidime lähtuma lapse huvide kaitsmisest ja võimalikult palju arvestama eri huvigruppide asjakohaste ettepanekutega. Osas punktides muutsime ja korrigeerisime sõnastust, oli ka neid, mis jäid üldse välja. Näiteks jäi seadusest välja muu kodukeelega lapse keele ja kultuuri toetamise paragrahv, mis oli sõnastatud ebamääraselt. Liitsime muu(de) kodukeel(t)ega lapse märkamise ja toetamise vajaduse õppe- ja kasvatustegevuste läbiviimise põhimõtete juurde. 

Võimalus rühma nelja lapse võrra suurendada jäi seadusesse sisse, aga klausliga, et seda meedet tuleks rakendada ainult äärmise vajaduse korral, ning juhul, kui laste arenguks on tagatud vajalikud tingimused ja võimekus tugiteenuseid pakkuda. Kindlasti ei tohi see olla vahend laste rühmadesse ära mahutamiseks, vaid läbimõeldud otsus. 

Omavalitsuse kohustus avalduse esitamisest alates kahe kuu jooksul lapsele kohta pakkuda jäi samuti seadusesse alles. See punkt on ka praeguses seaduses, mitte küll nii konkreetselt, vaid määratlusena mõistliku aja jooksul, mida seadus käsitlebki kahe kuuna.

Mis uue seadusega paremaks muutub?

Kõige tähtsam ja vajalikum muudatus on, et lastehoiud tulevad haridus- ja teadusministeeriumi alluvusse ja saavad haridussüsteemi osaks. Senised kuni kolmeaastastele mõeldud sõimerühmad muutuvad hoiurühmadeks. Just seetõttu muutus töö käigus ka eelnõu nimetus. Varem oli see alushariduse ja lapsehoiu seaduse eelnõu, nüüd on alushariduse seaduse eelnõu, kuna alushariduse alla kuulub ka hoiuteenus, mis on edaspidi alushariduse üks osa. 

Seni on Eestis pakutud alusharidust kahes süsteemis. Otsustasime need süsteemid kokku tuua, mis tundub ainuõige. Nõnda kaob ära ka erinevatel alustel teenuste pakkumine, mille üks osa on tulumaksu tagastus lasteaia osalustasult.

Hoiurühmas võib töötada nii õpetaja kui ka kutsetunnistusega lapsehoidja. Need lasteaiad, kus sõimerühmades on õpetajad olemas, ei pea midagi muutma. Kui hoiurühmas on ametis õpetaja, võib seal olla kuni 16 last. Kui õpetajat ei ole, peab 15 lapse kohta olema kolm lapsehoidjat, üks hoidja viie lapse kohta.

Hoiurühmal on kohustus koostada õppekava lapse üldoskuste ehk mängu-, sotsiaalsete, eneseregulatsiooni ning tunnetus- ja õpioskuste toetamiseks, mis aitab luua eeldused lasteaeda minekuks. Lasteaia õppekava sisaldab juba valdkondlikke oskusi. Nii on iga etapp ettevalmistus järgmiseks. Eesmärk on luua ühtne kvaliteetne alusharidusteenus, kus iga lapse areng on toetatud ja mis on kättesaadav kõikidele peredele, olenemata nende elukohast.