Hariduse rahastamise ja palgakorralduse muudatused peavad looma tingimused, kus õpetaja saab keskenduda õpetamise sisule. Koostöö ja usaldus on võtmesõnad kvaliteetse hariduse tagamisel üle Eesti. Samuti peab riiklik poliitika senisest rohkem toetama piirkondlikke erisusi ja kogukondade jätkusuutlikkust, et tagada kvaliteetne haridus Eesti igas nurgas.

Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL) korraldas aprilli lõpus Narva-Jõesuus seminari, kus haridus- ja finantseksperdid arutlesid õpetaja palgakorralduse, töötingimuste ja rahastusmudelite üle. Seminari keskmes oli õpetaja töötasu kujunemine, ametikoha sisustamine ja rahastuse põhimõtted. Samuti rõhutati, et kohalikel omavalitsustel (KOV) võiks olla senisest aktiivsem roll haridusvaldkonna arendamisel, püüdes algatusi teha ning koostööd süvendada, mitte lähtuda üksnes keskvalitsuse suunistest. Seminar osutus osalejate seas sedavõrd populaarseks, et kõik kohad täitusid juba enne päevakava lõplikku valmimist.

Haridus- ja teadusministeeriumi vaatenurga esitas haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika valdkonna juht Heidi Uustalu, kelle sõnul on üldhariduskoolide õpetajate töö- ja palgakorralduse süsteemis viimasel aastakümnel suurendatud koolipidajate otsustusvabadust, et kujundada koostöös koolijuhtide ja õpetajate esindajatega oma koolides õpetajaid väärtustav töö- ja palgakorraldus.

„Õpetaja töötasu kujundamisel lähtutakse üldisest tööajast 35 tundi nädalas,“ lausus ta. „Üldise tööaja sees on muuhulgas tundide ettevalmistamine, nende läbiviimine, tööde kontrollimine ja muud kutsestandardi tegevused, mis iga konkreetse õpetaja puhul sõltuvad kooli vajadustest ning õpetaja valmisolekust ja pädevustest. Milliste tegevustega tööaeg sisustatakse, on koolijuhi ja juhtkonna planeerida ning läbi rääkida. Eesmärk on maksta õpetajale konkurentsivõimelist töötasu, vähemalt riigi arvestuslikku õpetaja keskmist palka.“

Uustalu ütles, et koolipidajatele eraldatakse riigieelarvest igal aastal haridustoetust õpilaspõhise määra alusel. „Riigi eraldatavat õpetajate tööjõukulu toetust saab kasutada nii õpetajate kui ka tugispetsialistide tööjõukulude katmiseks eeldusel, et tugispetsialistid saavad vähemalt õpetaja palga alammäära,“ selgitas ta. „Õpetajate tööjõukulude toetus sisaldab nii õpetaja palga alammäära kui ka diferentseerimiskomponenti (2025. aastal 20%).“

Lisaks toetatakse koolilõunat, üldhariduskooli direktori ja õppealajuhataja juhtimiskulu, õppekirjandust, õpetajate ja juhtide täienduskoolitust, tegevuskulusid, Kultuuriranitsat, õpilaskodusid, koolieelsete lasteasutuste õpetajate tööjõukulu ja huviharidust.

Haridustoetusest moodustavad õpetajate palgad 70 protsenti, tugispetsialistidele läheb kümme, koolilõunale ja õpikutele 15 ning huviharidusele viis protsenti.

Rahastamise põhimõtted

Uustalu sõnul eraldab riik õpetajate tööjõukulude toetuse vastavalt õpilaste arvule kohalikus omavalitsuses (tööjõukulu määr õpilase kohta). „Omavalitsusi diferentseeritakse koefitsiendiga (1,008–2,040),“ selgitas ta. „Haridustoetusega eraldatakse regionaalsete koefitsientidega põhikooli statsionaarses õppes lisaraha ca 36 mln eurot ja gümnaasiumi statsionaarses õppes ca 0,7 mln eurot. Koolipidaja määrab õpetajate ametikohtade arvu, palga, töötingimused, kujundab koolivõrgu ja katab kõik koolide eelarvega seotud kulud, sealhulgas õpetajate ametikohtade kulu.“ 

Riik ja omavalitsus panustasid möödunud aastal õpetaja palkadeks kokku 327 miljonit eurot (ilma maksudeta), millest riigi toetus moodustas 98% ja KOV-i lisapanus 2%. 38 omavalitsust (3,9 mln euro ulatuses) ei ole riigi eraldatud toetust täielikult ära kasutanud, samas kui 41 omavalitsust on panustanud oma rahakotist juurde kokku kümme miljonit eurot. 

Uustalu hinnangul võib eraldatud toetuse täiel määral mittekasutamisel olla mitu põhjust: „Toetust ei ole tõesti kasutatud ja vahendid suunati 2025. aastasse, ei jõutud riigi eraldatud toetust ära kasutada (Ida-Virumaa, väikeste koolide meede jne) või makstakse tugispetsialistidele õpetaja tööjõukulu toetuse arvelt.“

Uustalu tõi kitsaskohana välja põhilise põhjuse, miks kohalikud omavalitsused panustavad õpetajate palgarahasse. „Selleks on väiksem (väiksem kui mudeliga eraldatud) õpilase-õpetaja suhtarv, mida mõjutavad eriklasside arv, õpilaste väike arv eriklassides, temporühmad, õpiabitunnid, tavaklasside väike õpilaste arv ning valikainete arv,“ loetles ta.

Kitsaskohad KOV-i silmade läbi on keskmiselt vähem kui 24 õpilast tavaklassis ning põhikoolis suurem haridusliku erivajadusega õpilaste toetamiseks vajalik tööjõukulu (väikeklassid ja – rühmad, tasemerühmad jms), kui riigi rahastusmudel ette näeb. Samuti peaks põhikooli ja gümnaasiumi rahastusmudeli loogika erinema. 

Õpetaja tööst ja tasust

Omavalitsusi diferentseeritakse regionaalsete koefitsientidega, et tasakaalustada õpetajate palgaerinevusi üle Eesti. Sellest hoolimata erinevad kohalike omavalitsuste palgad suuresti. 2024. aastal maksid Jõhvi, Toila ja Alutaguse valla koolipidajad oma õpetajatele enam kui 130% Eesti keskmisest palgast, samas kui mõnes piirkonnas jäi õpetajate palk keskmisest madalamaks. Üldhariduskoolide õpetajate keskmine brutokuupalk möödunud aasta novembri seisuga oli 2337 eurot. Möödunud aastal oli Eesti keskmine palk 1981 eurot.

Eestis on 22 kohalikku omavalitsust, kes 2024. aastal on õpetajatele maksnud 120 protsenti või enam Eesti keskmisest palgast. Esikohal on juba nimetatud Jõhvi vald 161,8 protsendiga. Lisaks Ida-Virumaa linnadele ja valdadele leiame priimuste hulgast näiteks Ruhnu (130,2%), Kambja (129,6%) ja Tõrva valla (127,9%). Tallinn on 125,4 protsendiga selle nimekirja teises pooles, kuid näiteks Tartu ega Pärnu pole esimese 22 omavalitsuse hulka mahtunud. Samas on nimekirjas Tallinna ümbritsevad nn kuldse ringi vallad.

Uustalu sõnul näitab õpetaja keskmise töötasu seire kohalike omavalitsuste lõikes, et keskmine palk erineb koolipidajate lõikes suuresti, kuigi riigi eraldatav toetus arvestatakse ühetaoliselt.

Uustalu tõi välja statistilise keskmise palga probleemi. „Õpetaja tegeliku keskmise palga puhul ei ole teada, millise koormusega õpetajad selle palga eest töötavad,“ rääkis ta. „Orienteeruva ülekoormuse, alakoormuse ja normkoormuse arvestamiseks võrdles haridusministeerium arvestuslikku õpetajate ametikohtade arvu (kui palju on ühes omavalitsuses õppekava täitmiseks õpetajaid vaja) õpetajate ametikohtade arvuga, mida omavalitsused deklareerivad EHIS-es.“

Seal joonistub Uustalu kinnitusel välja kolme tüüpi olukordi: „Esiteks omavalitsused, kus on loodud nii palju õpetajate ametikohti, kui õppekava täitmise arvestus näitab. Neid on kokku 29 omavalitsust. Eeldus on, et õpetajate koormus nendes omavalitsustes on optimaalne. Samas võib see koolides olla väga erinev. Teiseks omavalitsused, kus on loodud kolm või enam õpetaja ametikohta rohkem, kui õppekava täitmise arvestus näitab. Kokku 35 omavalitsust. Eeldus on, et õpetajad on nendes omavalitsustes alakoormatud. Kolmandaks omavalitsused, kus on kolm või enam õpetaja ametikohta vähem, kui õppekava täitmise arvestus näitab. Kokku 15 omavalitsust. Eeldus on, et õpetajad on nendes omavalitsustes ülekoormatud. Siiski ei ole õpetajate tegelikku koormust tänaste andmete pealt riigi vaatest võimalik tuvastada.“

Üldhariduskoolide õpetajate põhinäitajad

Eestis on 489 üldhariduskooli, kus töötab 17 390 õpetajat 14 341 õpetaja ametikohal. Seega on õpetaja keskmine koormus 0,82. Koolis on keskmiselt 9,8 õpilast õpetaja kohta. Möödunud aasta oktoobri seisuga õppis üldhariduskoolides 141 093 õpilast, mida on 2,7 protsenti vähem kui 2023 aasta oktoobris. Samas tõusis HEV-õpilaste osakaal õpilaste koguarvust 8,4 protsendini. 

Õpetajatest on 15 protsenti mehed ning 85 protsenti naised. See suhe on viimastel aastatel püsinud. 24 protsenti õpetajatest on 60-aastased ja vanemad. 24 protsenti õpetajatest ei vasta nõuetele, kuni 39-aastastest õpetajatest ei vasta nõuetele 45 protsenti.

„Kvalifikatsiooninõuetele mittevastavate õpetajate osakaal kasvab,“ tõdes Uustalu. „Kvalifikatsiooninõuetele vastavate õpetajate olemasolu ei sõltu ainult sellest, mida teeb riik. Õpetajate heaolu ja järelkasv on meie kõigi ühine eesmärk. Väga oluline on, et koolipidaja ja koolijuht mõistaks, mis on nende roll ja vastutus õpetaja pädevuste ja kvalifikatsiooni tõstmisel, õpetajaid väärtustava töö- ja palgakorralduse loomisel.“

Uustalu sõnul ei ole 2013. a õpetaja töö- ja palgakorralduse muudatus tegelikkuses rakendunud. „Praegu kehtib kõikidele õpetajatele kvalifikatsioonist ja staažist sõltumata sama riiklik töötasu alammäär, mida õpetajad tajuvad ebaõiglusena,“ rääkis Uustalu. „Eesti on ainuke riik EL-is, kus kõikidele õpetajatele – kvalifikatsioonist ja tööstaažist sõltumata – kehtib sama töötasu alammäär ning palga diferentseerimiseks puuduvad konkreetsed kokkulepped. Õpetajate palgamudeli rakendamisel on antud suur autonoomia ja vastutus koolipidaja ja koolijuhi tasandile.“

Uustalu lausus, et koostöös Fontese ja Eesti Linnade ja Valdade Liiduga on välja antud õpetajate töö- ja palgakorralduse nüüdisajastamise käsiraamat. „Hoolimata selles toodud põhimõtete katsetamisest mitmeid omavalitsusi kaasavas projektis, ei olnud õpetaja tööaega reguleerivas seduses tehtud muudatused toonud kaasa olulisi uuendusi õpetajate tööaja ja töötasu arvestamise põhimõtetes,“ tõdes ta. „Võib öelda, et hoolimata pingutustest koolipidajate ja koolide praktikaid mõjutada, on olukord püsinud selline, kus enamik õpetajatest saavad palka vaid kontakttundide arvu järgi, töötasu on valdavalt diferentseerimata ning seadusest tulenevaid tööülesandeid täidetakse lisatööna täiendava tasu eest. Seda kinnitab ka koolijuhtide veebruaris 2024 tehtud küsitlus.“

Karjäärimudeli rakendamine

Uustalu ütles, et tagamaks õppekava täitmiseks piisavalt ametikohti ja tugispetsialistide teenuse kättesaadavust, on koolipidaja kohustatud pidama koolijuhiga koolitöötajate koosseisu läbirääkimisi ja kehtestama koolide õppekava täitmiseks õiglase ja koolide vajadustega arvestava eelarvestamise mudeli.

„Karjäärimudeli rakendamiseks kasutavad koolipidajad diferentseerimiskomponenti ning riik suurendab diferentseeritavat osa järgmiselt: 2026. aastal 22 protsendini, 2027. aastal 23 protsendini ja 2028. aastal 24 protsendini,“ selgitas ta. „Aastatel 2026–2028 rakendatakse õpetaja karjäärimudeli astmete palga alammäära koefitsiendid järgmiselt: alustav õpetaja 1,0, õpetaja 1,0, vanemõpetaja 1,1, meisterõpetaja 1,3. Õpetajaametis töötava kvalifikatsiooninõuetele mittevastava õpetaja palgakorralduse kehtestab koolijuht.“

Vaatame, kuidas rakendatakse karjäärimudelit Põhjamaades. Soomes saavad alustavad õpetajad karjäärimudeli raames 5% palgalisa kolme aasta järel. Rootsis on meisterõpetajatele ette nähtud kuni 20% kõrgem palk võrreldes alustavate õpetajate omaga.

Uustalu sõnul ei ole üheski riigi õigusaktis määratletud kontakttundide määra ja normkoormust. „Iga õpetaja konkreetsed tööülesanded ja töötasu lepivad kokku direktor ja õpetaja,“ selgitas ta. „Õpetaja töötasu ei tohiks olla (kooli)aasta jooksul mitu korda muutuv suurus. Õpetaja töö- ja palgakorralduse alused tuleks KOV-is tervikuna mõtestada ning ühtsetele alustele viia. Õpetaja töötasu kujundamisel lähtutakse üldisest tööajast – 35 tundi nädalas.“

Uustalu sõnas, et ametikohtade kavandamisel pelgalt aineõppe osakaalu põhiselt (st võtmata arvesse muid ülesandeid) ei planeerita piisavalt õpetajate ametikohti ning olemasolev õpetaja peab tulema toime märgatavalt kasvanud tööülesannetega sama tööaja piires. 

„Õpetaja töötasu mõjutab enim töömaht – mida rohkem tunde, seda suurem tasu,“ lausus ta. „See ei ole õige ega nüüdisaegne lähenemine, kuna ei võimalda arvestada kontakttunnivälist töömahtu ja aega, sh õpilaste individuaalsele juhendamisele ja individuaalsete õpperadade kujundamisele kuluvat töömahtu ja aega.“